(42)规制功能主义（Regulatory functionalism）接受政府的规制，而对市场作为责任性的机制持怀疑态度。
至于全国人大常委会，其在撤销国务院同宪法相抵触的行政法规、决定和命令时，以及撤销省、自治区、直辖市国家权力机关同宪法相抵触的地方性法规和决议时，也必然隐含有裁决式宪法解释权。某种意义上，也正是有如此层面上的宪法解释活动，才造成我国宪法学界总是重复、交叉着使用宪法解释、宪法监督、违宪审查等概念
参见[德]奥托•迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版，第97页。由此可见，阿特贝格对法律关系的理解，并不局限于国家与私人之间，他认为在国家内部组织构架当中，即使不存在传统意义上的权利义务关系，但只要可以通过法规范进行调控，也可以形成法律关系。因此，在行政法总论的架构过程中，并不适宜以权利理论取代法律关系论，毋宁说是后者包涵前者。(4)需要借助多边法律关系的观察视角，考察第三方关系人的法律地位。报告指出：行政法的教义学(Dogmatik)和私法相比，显得落后。
总之，行政活动的合法化，已经很难依靠形式合法化逻辑来实现。法律关系作为一种理论模型，因其采用的分析要素比较完整，所以有助于观察者获得正确的法律结论。报告指出：行政法的教义学(Dogmatik)和私法相比，显得落后。
总之，行政活动的合法化，已经很难依靠形式合法化逻辑来实现。法律关系作为一种理论模型，因其采用的分析要素比较完整，所以有助于观察者获得正确的法律结论。而在确认之诉当中还有请求确认法律关系存否的广泛的诉讼型态。德国著名行政法学者巴霍夫(O. Bachof)教授，可谓法关系论的最早提倡者。
后世的行政法学者大多仍在从事迈耶行政法体系的拾缺补遗与精雕细刻工作。因此，本文将对德国法律关系论提出的背景和过程进行简要的分析。
二、行政法体系核心概念的流变(一)行政法律关系论的提出从20世纪60年代开始，德国公法学界展开法关系论的研究。因此，在这一时期德国不可避免地形成两种国家观念的对立，亦即从政治传统中延续下来的高权国家观与作为社会新思潮的自由法治国家观。由于该理论缺乏实质内容，不能提供有关行政法原理、原则或规范的明确法律知识，一般只是将行政法律关系作为一种定性概念，旨在与民事法律关系相区隔，以排除民法的适用和民事审判权的介入。概念法学的任务就在于对历史长河中和现行的实定法规范进行逻辑分析和处理，提炼出具有共同性和普遍性的素材，并对该素材进行概括、抽象和归类，使其形成一个严密的体系，为人们科学地认识实定法规范和制定、解释法典提供一种统一的和标准的概念性工具和框架性结构。
总之，行为形式理论重视行政之主体性与特殊性，而并未将所有与行政相关的法律主体之地位与作用纳入整体考量，所以行为形式理论只关注行政行为相对于法规范的适合性，而并不考虑是否与相对人或其他法主体的主观权利相契合，所以行为形式理论不能提供有效的人民权利实现机制，这种状况显然与行政的民主化与人权尊重的宪法原则相背离。⑧关于行政的合法化危机问题，参见王锡锌：《依法行政的合法化逻辑及其现实情境》，《中国法学》2008年第5期。所以行政法学长期以来对人民的主体地位和权利保障问题缺乏重视。而法律关系的思考模式，无疑是行政事实分析与规范诊断不可或缺的工具。
行为形式论与法律关系论的有机结合，可以更好的实现行政法的任务———行政的适法性控制与人民的权利保护。对于行政法律关系论的提倡并未涉及行政法的阿基米德定律。
鲍尔公权理论的核心观点是： (1)公权不应局限于个人公权，国家公权亦同时存在，所以对公权概念必须重新界定。⑧面对现代行政的合法性危机，必须通过引进新的理论模型才能予以克服。
海伯勒将行政法律关系视为重构行政法学体系的新的阿基米德支点。而德国公法学界在20世纪后期重新关注这一既有的法学概念，显然有其特殊原因。即使相关实证法没有关于公民权利的明确规定，但根据宪法基本权条款以及社会生活的利益关系状况，仍然可能推导出主观权利的成立。作为行政法总论改革的重要学说之一，法关系论在日本以及台湾地区同样受到广泛关注。至于Verwahungsakt为何不直接译为行政行为，而采用行政处分一词，大体是因为受到日本影响，日本自明治维新继受欧陆法制以来，很早就已使用处分或行政处分称呼行政官厅执行法令所为个案之决定。举例来说，在法律关系的理论视野之下，行政法不再只是控制行政之法，而是调整行政与人民关系之法。
[13] (P66)可以说，法律关系提供了完整观察法律事实的分析工具，对于从单纯行为形式无法认识到的当事人之主张和行为、权利义务之形成和变动、法律的生效时点和存续期间，甚至是社会生活之安定与和谐等法律问题，法律关系理论均能予以观察和评价。③行政处分概念在整个行政法体系中的重要地位，集中体现在概念本身所具有的多元化功能上。
其次，行政处分向下则衔接司法救济，行政处分直接对应撤销诉讼的救济方式。而司法审查，涉及的并非单纯行政与法律的关系，而是对行政与人民之间法律关系的仲裁任务，能够熟练运用法律关系分析具体个案，是对法官的基本要求。
德国行政法学界在1997年发表了一系列关于法律关系的研究论文，但其争议性问题至今仍未得到解决。参见翁岳生主编：《行政法》(下册)，中国法制出版社2002年版，第1322-1333页。
实际上，以单一行政视角构建行政法学体系的方法，存在诸多局限和弊端。其次，行政活动的类型化研究展现了不同行政活动稳定而明确的法律特性，行政行为形式作为简约版的行为规范，是理解、掌握和运用的行政实体法、程序法与诉讼法的入门工具。例如，环境行政领域如何协调多数关系人之利益冲突。行政法律关系既不能替代法定活动形式，也不能取代法律赋予的主观权利。
比较而言，行政处分与我国目前行政法学上的具体行政行为概念比较接近，但不可否认行政处分比具体行政行为概念要更加精确和严谨，因此，本文沿用行政处分的译法，以避免概念的混淆使用。而行政处分，恰恰是为了为实现这一目标，并参考民事法律行为理论，所创造的一个理论分析工具。
不少学者针对行政法律关系论本身的功能缺陷上提出批判见解。因此，阿特贝格法关系论的重要意义体现在对国家领域多重法律关系的形塑，建立了对国家组织内部进行法律考察的理论框架，并藉此破除了国家不渗透理论的消极影响，同时也否定了内部法律关系与外部法律关系的概括二分法。
虽然行为形式理论努力适应行政现实，增加了程序规制、双阶理论以及附第三人效力的行为等新内容，但该理论目前仍维持以某一特定时点下之行政活动适法性为其基本结构。所以，一般情况下(指人民权益因公权力行为受拘束的场合，以直接撤销该行为效力或宣告其无效的方式，解除人民权益所受的拘束，较之于审查因该行为所生之法律关系的权利义务问题，更为直接有效。
这说明法律对行政的控制范围和程度在不断延伸和强化，是行政法治化水平不断提升的重要标志。行政行为形式理论的目标定位于探求特定行政活动有关的共通规律，包括行政权限(何种机关有作成何种行为的权限)、行政程序(该行为应依何种程序作成)、法律效果(依该行为可发生何种法律上的拘束力等)、以及诉讼类型(对该行为所生争议应依何种争讼途径救济)为其理论内容。而法律关系论恰好可以弥补行为形式理论的诸多缺陷。规划行政领域的市民参与关系。
不仅关心国家意志如何形成，更顾及一个法律关系可能涉及之多边法律主体利益冲突的调节。基本法所绘制的国家与人民关系的抽象图式，必须在具体法律关系的观察与分析之中获得生命力。
行政法的道具概念是以侵害行政为前提而构成，并不适合立足于社会国原理的给付行政。而法律关系理论则能够提供有关法律现象的全方位观察视角，并适合不同的社会利益关系结构与私人权利基础之分析和论证。
德国学者W.迈耶认为：行政法学对行政活动的法形式的归纳整理，不仅是宪法上法治国家原则的形式要求，而且在方法论上是保障法治国家合理性的要求。但有些缺陷则是理论自身无法克服的，需要借助其他理论模型予以填补。
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